Apuntes sobre el TPP (1ra parte)

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Artículo publicado originalmente en Panamá Revista

Gonzalo Bustos / Vazquez del Faro

Se analizan aquí seis vectores (o claves de lectura) que ponen de manifiesto la compleja gobernanza que se traza en torno al proscenio geopolítico del siglo XXI: el anillo del Pacífico.

Supongamos, sólo a modo de introducción al TPP (Tratado de Asociación Transpacífico), que el mismo no resultara ratificado por el Congreso de EEUU durante el plazo establecido de dos años. De ocurrir, ¿con qué hecho histórico podría compararse? Podrían mencionarse tres frustraciones, cada una con un grado de importancia distinto en la historia del sistema internacional actual. La primera fue el rechazo de la Liga de las Naciones en los años 20 del siglo pasado, capítulo esencial del fracaso de la paz de Versalles y un motivo de peso en la carrera hacia la segunda guerra mundial. La segunda frustración es más reciente y está vinculada directamente a la gobernanza comercial global: el fracaso de la Ronda de Doha, que exhibió lo complicado que resulta un formato de negociación multilateral, como camino alternativo al “spaghetti bowl” que genera la vía de los tratados de inversiones y comercio abierta por el famoso artículo XXIV del GATT —razón de ser de los Acuerdos de Comercio Regionales, Uniones Aduaneras, TLCs y demás dispositivos para otorgar ventajas comerciales discriminadas como el propio TPP—. La tercera fue el rechazo de la constitución europea por parte de los franceses en 2005, que se recuerda en general como el año de las revueltas. Si bien la gobernanza europea no está en jaque por ese desacuerdo paradigmático sino por cuestiones estructurales vinculadas al lugar de Europa en el contexto de la tercera revolución industrial, el hecho significó una puesta en cuestión al proyecto comunitario (y su regla de unanimidad, luego tamizada), que hoy la crisis de inmigración (y el “Brexit”) vuelve a poner en el centro de la escena.

El despliegue total del Trans-Pacific Partnership supondría el otorgamiento de ventajas comerciales y de inversiones mutuas —pero diferenciadas— entre 12 países: Australia, Brunei, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Estados Unidos y Vietnam. Se trata de una apuesta por una innovación sistémica que conviene comprender mejor antes de juzgar bien. Habrá tiempo para hacer lo segundo y deberá haber mayor información disponible. En efecto, el silencio con que se ha negociado el TPP —que hasta motivó la oferta por parte de Wikileaks de una “recompensa” de u$s100.000 para quienes pudiesen aportar el contenido de los 26 capítulos que lo conformarían— genera un terreno fértil para expectativas extremas, tanto positivas como negativas. (Aquí, un valioso aporte, y aquí, el acuerdo oficial).

Sea o no, entonces, ratificado por el congreso estadounidense —y por los congresos de otros cinco países suscriptores (con ese número basta para que el acuerdo entre en vigor, si entre ellos están EEUU y Japón, los cuales garantizan el apoyo de por lo menos el 85% del PBI del nuevo ecosistema)— el TPP ha de impactar sobre todas las demás mesas de negociación, modificándolas en algún grado o forma. Por un lado, las multilaterales, las bilaterales y las regionales; por el otro, las públicas, las privadas y las procomunes. Para ese nuevo escenario, las economías emergentes, incluidas o no en el acuerdo, deben estar preparadas. Con ese objetivo, identificamos por lo menos seis vectores que ponen de manifiesto la compleja gobernanza que se traza en torno al proscenio geopolítico del siglo XXI: el anillo del Pacífico.

La configuración de un ecosistema con centro en EEUU. El significante de moda “ecosistema” no es un concepto vago traído del management sino un riquísimo legado de la biología, llevado al campo de las estructuras económico-sociales a partir de la teoría general de los sistemas y aplicado a los estudios del desarrollo tras el éxito de la revolución de Silicon Valley. Refiere a la interdependencia virtuosa y sostenible entre jugadores de distintas escalas y grados de especialización dentro de un espacio común. Ahora bien, por lo menos idealmente, en este esquema la rivalidad geopolítica (axioma realista) conviviría con la interdependencia (axioma liberal), pero externalizándose la primera en la competencia entre ecosistemas rivales para concentrarse la segunda dentro de ecosistemas con nodos en potencias regionales. Salvando las distancias, los acuerdos comprehensivos que proponen Estados Unidos y China son una forma de competencia semejante a la que se dio entre sistemas operativos móviles. Al mismo tiempo que la convergencia entre productores y consumidores resultó inevitable (y fructífera), y que contenidos se confundieron con plataformas, la competencia entre los productores de hardware se mostró inescindible de la competencia entre los productores de software (Android, Symbian, Windows Movile y demás). Quienes no vieron esa tendencia hacia la conformación de un ecosistema, quedaron fuera del mercado. En ese sentido, la caída de Nokia resulta tan paradigmática como la de Lehman Brothers. En un manifiesto sin desperdicio, su entonces CEO articuló con singular lucidez las opciones disponibles, pero muy a destiempo: “we’re going to have to decide how we either build, catalyse or join an ecosystem”, escribió. En tal sentido, lo que denominamos “inserción estratégica” no puede ser concebido ya exclusivamente como inserción internacional, sino como inserción en ecosistemas competitivos.
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Un instrumento sistémico que vendría a reducir el “riesgo político” para las inversiones extranjeras: elenforcement”. Quizá la mejor introducción para esta cuestión sea un vínculo a la carta abierta que 100 juristas de los países firmantes del TPP suscribieron para solicitar que se excluyera del acuerdo el derecho de las compañías a demandar directamente a los Estados. Otro interrogante en torno al “Investor State Dispute Settlement” (ISDS) es la figura de los “future profits”, ganancias potenciales que las firmas podrían reclamar a los países en caso que se aprobaran regulaciones adversas a sus intereses. Pero aquí el protagonismo de las tabacaleras o de las farmacéuticas, o el secreto que signa al acuerdo, no deja ver del todo la disputa geopolítica que moviliza esta medida. Las instituciones destinadas al “enforcement” permitirían tanto la disminución del “riesgo político” como la revalidación del status quo de los países más competitivos en términos de valor agregado, al mismo tiempo que posibilitarían limitar incipientes mecanismos que comenzaban a desarrollarse entre los países de la zona del Asia-Pacífico para orientar las acciones de la IED, desde mecanismos de transferencia tecnológica o incentivos para el desarrollo de proveedores locales hasta expropiaciones. “We have to make sure America writes the rules of global economy”, explicó Barack Obama al respecto durante su ya célebre discurso en Nike, donde identifica el carácter “progresista” del acuerdo precisamente en el hecho de que los estándares ambientales y laborales en los mercados asiáticos serán “strongly enforceable”. La cuestión se entiende mejor, entonces, como respuesta al siguiente interrogante: ¿cómo hacer que EEUU vuelva a ser o siga siendo la economía más competitiva del mundo? Por empezar, evitando que la disminución del costo laboral y ambiental sea una estrategia infalible.
La apuesta por lograr el “insourcing” en los mismos países que en su momento sufrieron/impulsaron el “outsourcing”. El regionalismo de los años 80, el de las aperturas multilaterales negociadas en la Ronda Uruguay que condujo a la OMC, fue la época dorada del “outsourcing”, que significa dos cosas distintas que se supone generan mayor competitividad. Por un lado, la subcontratación, mediante el desprendimiento por parte de las empresas de las unidades de negocio menos ligadas a su “core business” (la terciarización es el anverso social de esta tendencia). Por el otro, la deslocalización productiva por parte de las empresas multinacionales que, en su proceso de restructuración global, reubicaron en países donde el costo ambiental, laboral o impositivo era sensiblemente más bajo. El puntapié para la revisión de esta estrategia lo dan las redes cada vez más escalables entre los clústeres originados en etapa anterior, pero sobre todo lo da la propia China cuando despliega un esquema de integración productiva dentro del sudeste asiático que reemplaza progresivamente el rol articulador de Japón y captura parte de la renta que antes fluía hacia EEUU. Otro momento clave es la crisis de 2008, que deja de manifiesto que la economía real (la del trabajo, los impuestos y el valor agregado) no puede funcionar en base a burbujas especulativas y desregulación financiera. Por otra parte, este punto y los anteriores están conectados. ¿Qué mejor incentivo sistémico para la localización productiva en un territorio determinado, o por lo menos para mantener fronteras adentro a las casas centrales, que el establecimiento de mecanismos de enforcement a nivel (casi) global?

La nueva frontera: los Servicios. Los servicios ya no son una cuestión secundaria en los acuerdos económicos —elAcuerdo sobre el Comercio de Servicios lo demuestra—, ni hablar en el comercio global y mucho menos para las economías más desarrolladas. Hoy en Estados Unidos el sector representa el aporte más grande del sector privado a su PBI. Sólo en 2014, le significó un superávit comercial de u$s230 mil millones. Por un lado, la distinción que se planteara en los 80 entre bienes y servicios es obsoleta. Los modelos de negocios admiten y exigen una estrategia mixta, a la vez que los servicios llegan tan lejos como para conectarse a todas las etapas de las cadenas de valor. Por el otro lado, hay jugadores globales que motorizan una regulación de escala global, donde se plantean limitantes para el accionar estatal. La denominada “revolución de las plataformas” es un ejemplo. ¿Se acuerda el lector de la alusión de Dilma Rousseff a que los servidores de internet debieran localizarse fronteras adentro? Las nuevas reglas de juego no dejarían margen para planteos de este tipo: 1) tratamiento nacional, para evitar la discriminación en favor de actores locales, 2) tratamiento de Nación Más Favorecida, para que no se le puedan otorgar mejores ventajas a naciones extra TPP, 3) prohibición de restricciones cuantitativas, lo que imposibilitaría –por ejemplo- limitar el número de proveedores, y 4) la no obligatoriedad de presencia local (representantes, distribuidores, etc.) en el mercado local para proveer el servicio. En un mercado tan particular como el de los servicios, las obligaciones precedentes, incluidas en el TPP, cambian las reglas de juego. La propia Unión Europea está en el ojo de la tormenta por cuestiones asociadas a esta creciente regulación global. El desafío en términos de densidad estratégica, entonces, es traducir las consignas de autonomía tecnológica en incentivos sistémicos orientados a la retención de prestadores donde están, y a lograr el insourcing de más jugadores clave.

 La integración entre economías profundamente asimétricas. La conjugación de una singular constelación de interdependencias asimétricas es una innovación sistémica a nivel global. Hasta ahora, los acuerdos de integración o acuerdos de comercio se habían planteado entre estructuras productivas asimétricas, pero no con esta magnitud. Esto, que sólo parece sostenible en tanto la gobernanza diferenciada del TPP logre generar una interacción ecosistémica, es un asunto delicado que conviene mirar con más detalle, lo que exige un post aparte, segunda parte de este envío.

 Jugadores ganadores y perdedores, según país y según industria, se miden distinto. Se especula con que los principales ganadores del acuerdo son la manufactura norteamericana, las automotrices japonesas, las plataformas y redes sociales norteamericanas, y los productores de commodities agropecuarios australianos/neocelandeses, o que las farmacéuticas son ganadores relativos porque no han obtenido tanto como pretendían (8 en lugar de 12 años de monopolio sobre productos médicos, sin importar cuando éstos hayan sido patentados). Los estudios prospectivos son necesarios pero falibles, y además escasean, por eso todavía es prematuro hacer predicciones. Pero, en cualquier caso, se puede especular que el esquema no es blanco y negro, con un país concentrando todos los beneficios sin pagar costos por su apuesta a una gobernanza económica diferenciada. Por otro lado, tampoco se puede negar que habrá ganadores y perdedores, incluso dentro de EEUU. Al respecto, y como indicio, es útil identificar qué empresas y qué sectores han sido los más activos a la hora de hacer lobby con este tema en el congreso norteamericano desde 2008, cuando el país entró en las negociaciones. Después de todo, entre ese año y 2015 —según datos de ONGs abocadas a la transparencia legislativa— se pagaron u$s2.6 mil millones a lobistas que tenían en su agenda el tema TPP.En síntesis, a diferencia de lo que ocurría en los 80 y los 90, cuando la creación de mercados supranacionales estaba estrechamente vinculada a la liberalización de aranceles, en el siglo XXI la creación de mercados regionales y globales se trata de regulaciones, cada vez más escalables. Por eso, más que cambiar las reglas de juego de la inserción estratégica, el TPP exhibe su irrefrenable cambio. Es cierto que en torno suyo hay muchos más interrogantes que datos, pero quizá la sola discusión profunda baste para acelerar la curva de aprendizaje nacional y suramericana sobre las opciones de inserción estratégica que ofrece el contexto internacional actual, para capitalizar de la forma más efectiva los escenarios presentes y futuros.

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